Razionalizzazione delle Poste: vittoria per i comuni ricorrenti, il Tar salva tutti gli uffici

N. 02084/2015 REG.PROV.COLL.
N. 02005/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;

sul ricorso numero di registro generale 2005 del 2015, proposto dal Comune di Carenno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Matteo Pezza, con domicilio presso la Segreteria di questo Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sede di Milano, in Milano, via Filippo Corridoni, 39;

contro

Poste italiane spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia, Carlo Mirabile, Marco Filippetto, e Fortunata Cirino, con domicilio eletto presso Poste Italiane spa – Affari legali territoriali Lombardia, in Milano, via Cordusio, 4;

nei confronti di

Ministero dello sviluppo economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Milano, presso la quale ope legis domicilia in Milano, via Freguglia, 1;

Ministero dell’economia e delle finanze, e AGCOM - Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, entrambi n.c;

per l'annullamento,

previa misura cautelare,

- della nota di Poste italiane spa datata 1 luglio 2015, a firma del Direttore della filiale di Lecco, pervenuta il 3 luglio 2015 al Comune ricorrente, con cui sono state adottate alcune prescrizioni in riferimento al presidio postale situato nel territorio del Comune ricorrente;

- se, ed in quanto atti presupposti, del “Piano di interventi 2014” di Poste italiane spa, nella parte in cui ha previsto la modifica dell'orario di apertura dell'ufficio postale sito nel territorio del Comune ricorrente, della nota di Poste italiane spa datata 2 febbraio 2015, a firma del Direttore della filiale di Lecco, del DM 7 ottobre 2008 e, in specie, dell’art. 2, comma 5, e della delibera AGCOM 342/14/Cons., art.4, sebbene il Comune ricorrente non rientri nei parametri ivi stabiliti;

- di ogni atto presupposto, connesso e/o conseguente;

nonché per l’accertamento dell’obbligo di Poste italiane spa a mantenere l'apertura a tempo pieno dell'ufficio postale situato nel territorio del Comune ricorrente, e per la conseguente condanna in tal senso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Poste italiane spa e del Ministero dello sviluppo economico;
Visti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2015 il dott. Diego Spampinato e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il Comune ricorrente impugna il provvedimento in epigrafe, affidando il ricorso ai seguenti motivi.

1. Violazione e falsa applicazione dell'art. 3 del D. Lgs. 261/1999, dell'art. 3, comma 7, della direttiva 97/67/CE, dell'art. 2, comma 7, del contratto di programma 2009-2011 approvato dall'art. 33, comma 31, della legge 183/2011; eccesso di potere per difetto di istruttoria e/o inesistenza dei presupposti. Il provvedimento impugnato, oltre a violare le disposizioni richiamate, sarebbe afflitto da difetto assoluto di motivazione, mancando qualsivoglia esplicitazione della ricorrenza dei presupposti fissati dal legislatore per l'operatività della deroga del servizio universale a tempo pieno.

2. In subordine: violazione e falsa applicazione dell'art. 2, comma 5, del dm 7/10/2008; eccesso di potere per carenza dei presupposti. Non sarebbe stata rispettata la previsione di cui al comma 5 citato, che prevedrebbe che nei Comuni con unico presidio postale debba essere assicurata un'apertura non inferiore a 3 giorni e a 18 ore settimanali.

3. Violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della legge 241/1990, dell'art. 24 Cost., dell'art. 3 del D. Lgs. 261/1999, della Direttiva 2008/6/CE, dell'art. 2, commi 6 e 8, del contratto di programma 2009/2011, approvato dall'art. 33, comma 31, della legge 183/2011; eccesso di potere per difetto di istruttoria e/o inesistenza dei presupposti. La motivazione del provvedimento impugnato sarebbe generica ed inidonea a sorreggere le determinazioni assunte, così da essere impossibile comprendere sulla base di quali elementi esso sia stato adottato; tale motivazione farebbe infatti esclusivo riferimento ad un indimostrato disequilibrio economico dell'ufficio postale di cui si tratta in relazione all'erogazione del servizio postale universale, e senza esplicitare la valutazione delle esigenze dell'utenza. L’istruttoria procedimentale sarebbe poi incompleta e parziale, in quanto incentrata sul solo dato economico dell'asserita impossibilità di garantire condizioni di equilibrio, e racchiusa in una motivazione generica e che presumibilmente, valutando il solo servizio universale, potrebbe valere, del tutto in astratto, per un numero indefinito ed assai elevato di uffici postali dislocati sul tutto il territorio nazionale

4. Violazione e falsa applicazione dell'art. 3 del D. Lgs. 261/1999 e della Direttiva 2008/6/CE; eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza ed illogicità manifeste. I criteri di cui al DM 7/10/2008, come integrato dalla delibera AGCOM 342/14/Cons., non potrebbero essere considerati né assoluti né di automatica applicazione, ma andrebbero rapportati alla situazione concreta, onde raggiungere un equilibrio e un bilanciamento tra gli interessi degli utenti e quelli dell'azienda; nel caso di specie, gli interessi degli utenti non sarebbero stati considerati. Inoltre, l'attivazione dei servizi innovativi cui si farebbe riferimento nel provvedimento impugnato non potrebbe sopperire alle prestazioni erogate in ufficio postale.

La società intimata si è costituita, spiegando difese in rito e nel merito; in particolare ha eccepito: a) il difetto di giurisdizione di questo Giudice Amministrativo in relazione ai servizi diversi dal servizio postale universale, essendo la società un soggetto privato che – in tale segmento – agirebbe con totale libertà imprenditoriale; b) il difetto di giurisdizione di questo Giudice Amministrativo in ragione del mutamento intervenuto in tema di corrispettivo del servizio postale universale, anche alla luce della circostanza che la società resistente è un soggetto privato ed i provvedimenti di organizzazione degli uffici costituirebbero atti interni che non comporterebbero l’esercizio di un potere amministrativo; c) il difetto di legittimazione attiva del Comune ricorrente perché l’attività di vigilanza sarebbe demandata ad AGCOM; d) l’inammissibilità del ricorso per contrasto fra le posizioni dei cittadini che – in ipotesi – sarebbero lesi dalla chiusura degli uffici e dei cittadini che invece, sarebbero avvantaggiati dal contenimento dei costi a carico della collettività.

Nel merito, la società resistente ha dedotto, sul presupposto della tendenziale diseconomicità degli uffici postali rispetto al servizio postale universale in ragione degli obblighi di distribuzione sul territorio e dei vincoli di qualità previsti per tale servizio, la legittimità del Piano di riorganizzazione in quanto comunicato ad AGCOM e da questa recepito e comunque rispettoso dei criteri di distanza di cui all’art. 2 del DM 7 ottobre 2008, che andrebbero valutati avendo a riferimento l’intero territorio nazionale, e non uno specifico ambito territoriale locale.

Si è costituito anche il Ministero dello sviluppo economico, deducendo che la funzione di regolamentazione e di vigilanza in materia postale non rientrerebbe più nell’ambito delle attuali competenze del Ministero, essendo rimessa alla AGCOM.

Alla camera di consiglio del 24 settembre 2015 la causa è stata chiamata per la decisione della domanda cautelare.

Il presente giudizio può essere definito con sentenza in forma semplificata ai sensi degli articoli 60 e 74 cpa, essendo il ricorso manifestamente fondato, essendo trascorsi almeno venti giorni dall’ultima notificazione del ricorso, non essendovi necessità di istruttoria, ed essendo stato dato avviso alle parti della possibilità di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata.

Preliminarmente, il Collegio ritiene non condivisibili le eccezioni in rito sollevate dalla società resistente, a tale scopo sia richiamando, ai sensi dell’art. 74 cpa, le condivisibili motivazioni (anche con riferimento alla competenza territoriale) della sentenza del TAR Friuli Venezia Giulia, Sez. I, 15 luglio 2015, n. 332, sia specificamente argomentando secondo quanto a seguire.

a) Premesso che le censure del ricorrente si fondano sulla violazione di obblighi in capo alla società resistente in ragione della sua qualità di esercente il servizio postale universale, sussiste sulla controversia la giurisdizione esclusiva di questo Giudice Amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), cpa, essendo ininfluente per tale aspetto la veste giuridica societaria di parte resistente, in quanto gestore di un pubblico servizio.

b1) L’eccezione fondata sulle variazioni intervenute in tema di compenso degli obblighi derivanti dall’espletamento del servizio postale universale implica un salto logico che le difese della società resistente non colmano, non essendo comprensibile come ciò possa incidere sulla giurisdizione.

b2) I provvedimenti di organizzazione degli uffici, in quanto incidenti unilateralmente e direttamente sulle modalità di erogazione del servizio postale universale implicano l’esercizio di un potere amministrativo.

c) Il Comune ha legittimazione attiva, in quanto ente esponenziale della comunità stanziata sul suo territorio (ex plurimis, Cons. Stato, Sez. V, 14 aprile 2008, n. 1725); né tale legittimazione può venir meno per essere la vigilanza sul fornitore del servizio postale universale demandata ad AGCOM, attesa la diversità degli ambiti ordinamentali di riferimento, afferenti in un caso all’attività dell’amministrazione e nell’altro alla tutela giurisdizionale, garantita a tutti avverso gli atti della pubblica amministrazione dagli artt. 24, comma 1, e 113, comma 1, Cost.

d) Nemmeno è condivisibile l’eccezione di inammissibilità del ricorso per contrasto fra le posizioni dei cittadini, atteso che la chiusura e la riduzione degli orari di apertura di un punto del servizio postale universale implicano comunque una lesione delle posizioni giuridiche dei cittadini (in disparte se questa sia legittima o meno), in quanto incidenti in senso riduttivo sulla possibilità di accesso ad un servizio pubblico. Né l’eventuale contenimento dei costi a carico della collettività – peraltro ipotizzato in termini generici da parte resistente – può far venire meno tale lesione.

Tanto premesso, e rinviando per una ricostruzione del quadro normativo applicabile alla vicenda alle sentenze Cons. Stato, Sez. III, 27 maggio 2014, n. 2720, e 6 giugno 2014, n. 2887, nel merito il ricorso è fondato, ogni altro motivo o censura assorbiti, sotto il profilo del difetto di motivazione, non essendo comprensibile, dal provvedimento impugnato, l’iter logico attraverso cui la società resistente è pervenuta alla decisione contenuta nel provvedimento impugnato.

Si legge nel provvedimento: «…Le comunico quanto appresso: modifica dell’orario di apertura al pubblico dell’ufficio postale di Carenno sito in via Roma snc, prevista a partire dal giorno 7 settembre 2015. Tale intervento, in ottemperanza all’art. 2 comma 6 del vigente Contratto di Programma 2009-2011, rientra in un piano di efficientamento volto all’adeguamento dell’offerta all’effettiva domanda dei servizi postali in tutti i Comuni del territorio nazionale in ragione del comprovato disequilibrio economico di cui alla erogazione del servizio postale universale come rappresentato anche nelle singole situazioni specifiche alla Autorità di Regolamentazione del settore postale all’atto della trasmissione del piano degli interventi e come l’azienda ha già avuto modo di comunicare approfondendo le relative problematiche: • con comunicazione del 10 aprile 2015 • nelle ulteriori occasioni di confronto con le istituzioni locali…».

Da una piana lettura del provvedimento, la sua motivazione risulta disancorata da qualunque esplicitazione di fatti riferibili al caso di specie, tanto da ridursi ad una mera clausola di stile, replicabile in maniera identica in qualunque situazione, ciò che non consente di comprendere le ragioni poste a base del provvedimento impugnato.

Né il riferimento alla nota del 10 aprile 2015 (allegata al ricorso sub 9) può valere ad una integrazione per relationem della motivazione, dal momento che con tale nota la società resistente comunicava al Comune ricorrente l’avvio di un «…processo di dialogo con le Istituzioni Regionali e le altre Istituzioni Locali per l’analisi di dettaglio dei territori in relazione agli interventi di attuazione del Piano…».

Nemmeno può – in disparte ogni valutazione sulla sua condivisibilità o meno – supplire ai fini della motivazione quanto dedotto dalla società resistente in sede di argomentazioni difensive, atteso il ben noto divieto di integrazione postuma della motivazione, pacificamente non consentita in sede giurisdizionale (ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, 22 settembre 2014, n. 4770).

Da tanto, l’illegittimità del provvedimento impugnato.

In applicazione del criterio della soccombenza vengono poste a carico di Poste italiane spa le spese di parte ricorrente, liquidate in dispositivo anche tenendo conto della circostanza che, nella stessa camera di consiglio, sono state portate diverse controversie analoghe i cui ricorrenti sono patrocinati dallo stesso difensore; vengono invece compensate fra tutte le parti le spese con riferimento al Ministero dello sviluppo economico, in ragione della assenza di censure rivolte nei confronti di tale Ministero e della ridotta attività defensionale di questo (si rinvia alla sentenza di questa Sezione 2 febbraio 2015, n. 355, per l’inapplicabilità al processo amministrativo dell’art. 92, comma 2, cpc, nel testo risultante in conseguenza delle modifiche apportate dall’art. 13, comma 1, del DL 12 settembre 2014, n. 132, come modificato dall’art. 1, comma 1, della legge di conversione 10 novembre 2014, n. 162).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione III), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento in epigrafe, con cui sono state adottate alcune prescrizioni in riferimento al presidio postale situato nel territorio del Comune ricorrente.

Condanna Poste italiane spa al pagamento, nei confronti del Comune ricorrente, delle spese processuali del presente grado di giudizio, che liquida, in via equitativa, in complessivi euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge, nonché alla rifusione del contributo unificato corrisposto da parte ricorrente; compensa nel resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Adriano Leo, Presidente

Alberto Di Mario, Primo Referendario

Diego Spampinato, Primo Referendario, Estensore                              

L'ESTENSORE                     IL PRESIDENTE               

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 02/10/2015
IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)